Después de más de veinticinco años de negociaciones interrumpidas y múltiples intentos fallidos, el 6 de diciembre de 2024, en Montevideo, se anunció el cierre técnico del Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y el Mercosur. Un año después, el 9 de enero de 2026, el Consejo de la Unión Europea aprobó finalmente su firma por mayoría cualificada, venciendo la oposición de Francia, Polonia, Austria, Hungría e Irlanda. La firma formal está prevista para el 17 de enero en Asunción, Paraguay, actualmente a cargo de la presidencia pro tempore del Mercosur.
Como estudioso del derecho de la integración y testigo de décadas de esfuerzos integracionistas en nuestra región, considero que este acontecimiento merece ser celebrado, aunque es imprescindible ofrecer una mirada que equilibre el legítimo entusiasmo con una evaluación realista de los complejos desafíos jurídicos e institucionales que aún enfrenta este ambicioso proyecto birregional.
Un logro que trasciende lo meramente comercial
Desde la perspectiva de los procesos de integración, este acuerdo constituye mucho más que un tratado de libre comercio ampliado. Representa el reconocimiento mutuo de dos bloques que, aunque profundamente asimétricos en su desarrollo institucional, comparten valores democráticos, respeto al multilateralismo y voluntad de construir puentes en un mundo crecientemente fragmentado.
La creación de un espacio comercial que vincula a más de setecientos millones de personas, representando aproximadamente un cuarto del producto interno bruto mundial, no debe subestimarse en un contexto internacional donde el proteccionismo y el unilateralismo ganan terreno.
El acuerdo promete beneficios tangibles que van más allá de la eliminación de más del noventa por ciento de los aranceles bilaterales. Para el Mercosur, significa acceso preferencial y estable al mercado más sofisticado del planeta, con posibilidades concretas de modernizar nuestras estructuras productivas mediante la incorporación de tecnología europea, bienes de capital y conocimientos en áreas estratégicas como la transición energética. Para la Unión Europea, implica asegurar el suministro de alimentos de calidad, materias primas críticas para su reindustrialización verde y mercados en expansión para sus manufacturas de alto valor agregado, reduciendo simultáneamente su dependencia de proveedores geopolíticamente complejos.
La naturaleza mixta del acuerdo: una complejidad jurídica determinante
Para comprender cabalmente el camino que aún debe recorrerse, resulta imprescindible entender que estamos ante lo que el derecho europeo denomina un acuerdo mixto. Esta categoría jurídica tiene consecuencias fundamentales para el proceso de ratificación y entrada en vigor.
El Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y el Mercosur no regula únicamente cuestiones comerciales, sino que abarca tres pilares diferenciados: el diálogo político, la cooperación al desarrollo y el comercio propiamente dicho. Esta amplitud temática genera una consecuencia jurídica inevitable: el acuerdo contiene materias que son competencia exclusiva de la Unión Europea junto con materias que permanecen como competencias propias de los Estados miembros o que son competencias compartidas entre la Unión y sus Estados.
En el sistema jurídico europeo, la política comercial común es una competencia exclusiva de la Unión desde el Tratado de Lisboa, conforme al artículo tres del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Esto significa que en materias estrictamente comerciales, como la eliminación de aranceles, las reglas de origen, los contingentes arancelarios, las barreras no arancelarias y la facilitación aduanera, la Unión puede comprometerse internacionalmente sin necesidad de que cada Estado miembro ratifique el acuerdo según sus procedimientos constitucionales internos. Basta con que el Consejo adopte la decisión por mayoría cualificada y el Parlamento Europeo otorgue su consentimiento.
Sin embargo, el acuerdo con el Mercosur va mucho más allá de lo estrictamente comercial. Incluye compromisos políticos sobre democracia y derechos humanos, fondos de cooperación al desarrollo que la Unión Europea destinará para compensar las concesiones comerciales otorgadas, cláusulas ambientales vinculadas al Acuerdo de París sobre cambio climático, estándares laborales basados en convenios de la Organización Internacional del Trabajo y aspectos de inversión extranjera que, aunque no incluyen mecanismos de arbitraje inversor-Estado, establecen marcos de protección que tocan competencias nacionales. Todas estas materias no comerciales requieren la ratificación individual de cada uno de los veintisiete parlamentos nacionales europeos, y en algunos casos federales como Bélgica, también de parlamentos regionales.
Esta división entre competencias exclusivas y compartidas explica por qué la Comisión Europea ha propuesto una estrategia de implementación en dos tiempos jurídicamente diferenciados, aunque políticamente interconectados.
El Acuerdo Interino: una solución pragmática que merece valoración
Para evitar que la compleja ratificación del acuerdo completo por veintisiete parlamentos nacionales demore indefinidamente los beneficios comerciales, la estrategia europea consiste en separar el componente estrictamente comercial mediante un Acuerdo Interino sobre Comercio. Este instrumento abarca exclusivamente las competencias exclusivas de la Unión en materia comercial y podrá aplicarse provisionalmente una vez que sea aprobado únicamente por el Parlamento Europeo y ratificado por los países del Mercosur, sin necesidad de esperar las ratificaciones nacionales de los veintisiete Estados miembros.
Desde una perspectiva académica, esta arquitectura jurídica resulta defendible y pragmática. El Acuerdo Interino permitirá que empresas de ambos bloques comiencen a aprovechar las reducciones arancelarias, las simplificaciones aduaneras y las mejoras en reglas de origen posiblemente durante 2026, sin esperar años de trámites parlamentarios múltiples. Las empresas europeas ahorrarán aproximadamente cuatro mil millones de euros anuales en aranceles, mientras que los exportadores del Mercosur recuperarán acceso preferencial que habían perdido tras la salida del Sistema de Preferencias Generalizadas europeo.
La experiencia comparada justifica esta estrategia. El acuerdo con Canadá, firmado en 2016 y aplicado provisionalmente desde 2017 mediante un acuerdo interino similar, sigue sin haber sido ratificado por todos los Estados miembros casi una década después, pero sus beneficios comerciales operan efectivamente desde hace años. Sin esta separación instrumental, el comercio entre la Unión Europea y Canadá habría permanecido paralizado esperando ratificaciones parlamentarias que en algunos países enfrentan resistencias políticas persistentes.
Sin embargo, es necesario señalar con claridad que incluso la aprobación del Acuerdo Interino por el Parlamento Europeo no está garantizada y representará un desafío político considerable. En octubre de 2025, el Parlamento rechazó una declaración que celebraba el acuerdo entre la Unión Europea y el Mercosur, señal inequívoca de la oposición significativa que existe entre los eurodiputados.
Aproximadamente ciento cincuenta parlamentarios europeos, de un total de setecientos veinte, han manifestado públicamente su intención de votar contra el acuerdo, y algunos grupos han amenazado incluso con recurrir a la justicia europea para impedir su aplicación provisional.
Es necesario construir una mayoría de al menos trescientos sesenta y un eurodiputados, lo cual requerirá una coalición amplia que incluya al Partido Popular Europeo, liberales y socialdemócratas, superando las resistencias internas de cada grupo.
La ratificación del acuerdo completo: un camino aún más complejo
Mientras el Acuerdo Interino comercial podría entrar en vigor relativamente pronto, el Acuerdo de Asociación completo enfrentará un proceso de ratificación extraordinariamente complejo que podría extenderse varios años. Cada uno de los veintisiete parlamentos nacionales europeos deberá aprobar el acuerdo según sus procedimientos constitucionales internos, y en Estados federales o con autonomías regionales fuertes, también deberán intervenir cámaras regionales.
Esta fragmentación temporal entre la parte comercial y la parte política del acuerdo plantea interrogantes serios desde la teoría del derecho de la integración. Los grandes acuerdos comerciales contemporáneos se negocian bajo el principio del paquete único, donde concesiones en un área se compensan con beneficios en otra, creando un equilibrio general que hace aceptable el conjunto para todas las partes. Si la parte comercial entra en vigor años antes que los compromisos políticos, ambientales y de cooperación, el balance negociado podría desvirtuarse. El Mercosur habrá otorgado acceso preferencial a su mercado sin recibir plenamente los fondos de compensación que la Unión Europea prometió para facilitar la transición de sectores vulnerables, ni la plena vigencia de las cláusulas ambientales que justificaron las concesiones agrícolas, ni los mecanismos de cooperación tecnológica que debían acompañar la apertura industrial.
Los desafíos del Mercosur: unanimidad sin supranacionalidad
Del lado del Mercosur, los desafíos institucionales presentan características diferentes pero igualmente complejas. A diferencia de la Unión Europea, el Mercosur no cuenta con institucionalidad supranacional que le otorgue competencia propia para concluir acuerdos internacionales en nombre del bloque. Los tratados son suscritos y ratificados individualmente por cada uno de los Estados parte. El acuerdo con la Unión Europea será jurídicamente vinculante para el Mercosur únicamente una vez que los cuatro países miembros hayan completado sus procedimientos internos de ratificación parlamentaria y hayan depositado sus instrumentos de ratificación.
Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay deberán enviar el acuerdo completo a sus respectivos congresos nacionales. En nuestro país, requiere aprobación de la Cámara de Diputados y del Senado.
En Brasil, debe ser aprobado por el Congreso Nacional y posteriormente ratificado mediante decreto presidencial. Paraguay y Uruguay siguen procedimientos similares de aprobación bicameral. El rechazo legislativo en cualquiera de los cuatro países impediría la entrada en vigor del acuerdo para todo el bloque.
Una oportunidad histórica que requiere realismo y visión institucional
Celebro este acuerdo porque representa un triunfo del multilateralismo, el diálogo y la cooperación sobre el unilateralismo y la fragmentación. El Acuerdo Interino, en particular, constituye una herramienta pragmática y jurídicamente defendible que permitirá comenzar a materializar beneficios concretos para empresas y consumidores de ambos bloques.
Sin embargo, su éxito final dependerá de la capacidad de ambas regiones para transformar textos jurídicos en realidades institucionales sólidas. El acuerdo puede convertirse en un catalizador para modernizar y fortalecer la institucionalidad del Mercosur, incentivando la convergencia regulatoria interna y la construcción gradual de capacidades supranacionales que permitan al bloque actuar con mayor efectividad en el escenario internacional. Pero también existe el riesgo de que, ante dificultades de implementación o distribución desigual de costos y beneficios entre países miembros, el acuerdo termine profundizando las fracturas internas del bloque.
Vale la pena recorrer este camino con determinación, pero también con realismo, paciencia y honestidad sobre los desafíos que enfrentamos. El derecho de la integración nos enseña que los procesos exitosos no son aquellos que ignoran las dificultades, sino aquellos que las reconocen abiertamente y construyen mecanismos institucionales sólidos para gestionarlas efectivamente. El acuerdo UE-Mercosur representa una oportunidad histórica, pero su materialización dependerá de nuestra capacidad colectiva para fortalecer las instituciones que lo sostendrán.