El 4 de septiembre pasado el Senado de la Nación remitió a la Cámara de Diputados un proyecto de Ley que cuenta con media sanción y modifica tres artículos de la ley 26.122, que regula el trámite y los alcances de la intervención del Congreso en el proceso de aprobación de los llamados Decretos de Necesidad y Urgencia. Además, propone incorporar un artículo nuevo por el que se faculta a ambas Cámaras a abocarse al tratamiento de dichos decretos aun durante el período de receso parlamentario.
No deja de sorprender que la mayoría senatorial, en cabeza del kirchnerismo, haya cambiado radicalmente la interpretación que antes tenía sobre el trámite a que debían someterse los decretos legislativos y su vigencia en el tiempo, así como también sorprende el concierto de senadores pertenecientes a otras fuerzas que promovieron y apoyaron esta iniciativa reformista.
Convengamos en que no era lógico ni razonable que, conforme a la ley 26.122, para que perdiera vigencia el DNU, se exigiera el rechazo por separado de cada una de las cámaras y que, como resultado de ese esquema se considera vigente el decreto legislativo ante la falta del pronunciamiento de ambas o una de las cámaras. Hasta podría sostenerse que el entramado regulatorio rompe el principio de unidad del Congreso, órgano complejo “investido del Poder Legislativo de la Nación” (art. 44 C.N.).
Pero también convengamos en que, de sancionarse el nuevo régimen que se propicia, de manifiesta constitucionalidad en algunos aspectos, se producirá una grave afectación a la seguridad jurídica nociva para la salud de la república y del Estado de Derecho constitucional, basado en la separación de los poderes. Y esto ocurrirá, en el futuro, cualquiera fuera el signo político de los futuros gobernantes.
Porque las leyes no deben contener prescripciones coyunturales que benefician a determinados sectores políticos a expensas de otros. Por el contrario, han de hallarse siempre orientadas a la realización del bien común, que es el bien de todos y de cada uno de los habitantes, entidades y sectores de la comunidad.
La principal innovación que se pretende consiste en dar vuelta el sistema actual. Pues la nueva ley que se proyecta dictar, aparte de exigir la aprobación de ambas cámaras, fija un plazo de 90 días para que ellas se expidan, vencido el cual el decreto queda derogado conforme a los preceptos del Código Civil.
A su vez, en sentido contrario a la ley vigente se preceptúa que el rechazo de una sola de las cámaras también conduce a su derogación, regla no prevista en la Constitución.
Se olvida que si bien la urgencia para dictar un DNU precisa ser actual e inmediata la necesidad de mantener la normativa puede revestir carácter permanente.
Con el sistema propuesto al prescribir que aquellas disposiciones de carácter legislativo que no sean aprobadas por vencimiento del plazo de 90 días deben reputarse derogadas, la nueva regulación está conculcando el art. 82 de la C.N. que prohíbe la sanción ficta de las leyes.
Es evidente, entonces, que lo que pretende esta reforma legislativa es nada más y nada menos que vaciar la potestad del Ejecutivo para dictar los DNU que requiere en caso de emergencia al establecer un marco legislativo aprobatorio incierto e inseguro. Conste que estas reflexiones se efectúan con independencia de la persona del actual gobernante, ya que se aspira a que el acierto de la ley se encuentre en su generalidad y equidistancia de los intereses políticos de turno. Más aún, los restantes artículos de la ley proyectada confirman el mal diagnóstico y lejos de curar la enfermedad que procura remediar suprimen el medicamento que precisa la sociedad para su restablecimiento en supuestos de urgencia y necesidad.
Si nuestro régimen constitucional es presidencialista y si la Constitución prescribe la potestad del Ejecutivo para dictar los DNU en supuestos de necesidad y urgencia, resulta francamente inconstitucional pretender acotarla al máximo dejando un vacío de incertidumbre en el escenario legislativo del país.
¿Qué persona o empresa hará inversiones en el marco legislativo de un DNU sabiendo que su vigencia es precaria? Obsérvase que esto puede suceder hasta con decisiones de naturaleza monetaria o cambiaria.
Lo expuesto no implica convalidar que la ley dé carta blanca a los Ejecutivos de turno para dictar un DNU en cualquier circunstancia, pues las normas no pueden amparar el ejercicio abusivo de las potestades públicas, las cuales, en el caso, requieren se configure una situación de necesidad y urgencia. Así lo sostuvo la doctrina que siguió la reforma constitucional de 1994 (Joaquín. V. Gonzalez, Bielsa, Villegas Basavilbaso y Marienhoff, entre otros).
La mayoría kirchnerista del Congreso, al dictar la ley 26.122, favoreció la vigencia indefinida de los DNU haciendo inoperante en la práctica su función de control, la que ahora pretende revertir mediante la desnaturalización de la potestad, al establecer un sistema que prescribe la pérdida de la vigencia temporal de los DNU por la decisión ficta una sola de las cámaras, precepto no previsto en la Constitución que fractura el principio de unidad del Congreso antes mencionado.
Otra cuestión que se desprende de las normas proyectadas es imponer la exigencia al Ejecutivo de que los DNU se circunscriban a la regulación de una materia determinada “a fin de que sean tratados individualmente por el Congreso”, imponiendo su fraccionamiento y abordaje en un decreto individual para cada una de ellas (art. 1° bis).
Dicha norma implica desconocer el principio de buena administración y a la luz de nuestra práctica y costumbres constitucionales luce, al menos, como rígida y estricta, sin perjuicio de su inconstitucionalidad, ya que cuando la C.N. concede una potestad su ejercicio ha de ser pleno, dentro de los límites establecidos por el ordenamiento supremo los cuales, en el caso, no prescriben.
La otra innovación que se pretende imponer traduce la omnipotencia legislativa en violación de la suma-regla constitucional en cuanto extiende a los reglamentos delegados el poder de derogación ficta que se atribuye al Congreso para derogar los DNU (art. 24, 2° párrafo del proyecto de ley). Resulta obvio que la derogación de un reglamento delegado no puede ser ficta y que requiere de una ley expresa del Congreso, así como su validez y vigencia es materia que corresponde al Poder Judicial y no al Parlamento. Además, el Congreso siempre puede derogarlo por una ley expresa.
Con el apuro de la oposición y sus aliados para convertir en ley el proyecto del Senado antes de las elecciones, el bloque kirchnerista y sus aliados obtuvieron su aprobación en las Comisiones de Asuntos Constitucionales y Peticiones, Poderes y Reglamento.
Con buen criterio, los bloques de Pro, así como el radicalismo, la Liga del Interior y los diputados de Innovación Federal, optaron por no pronunciarse, decisión que puede llegar a impedir la aprobación de la sanción del Senado, francamente inconstitucional, inspirada en intereses partidistas.
En definitiva, en un régimen presidencialista, como el nuestro, los órganos y mecanismos de la democracia no debieran utilizarse para dictar leyes a medida, ya sean de apoyo o de ataque a los Ejecutivos que ocasionalmente gobiernan, sino para solucionar los graves problemas que agobian al país y a las personas. Porque, orientada siempre hacia la realización del bien común y no por los intereses de una lucha agonal, la auténtica democracia desempeña una función servicial para el progreso del país que no puede declinar por intereses de facción o de partido, por más legítimos que fueren.
Miembro en la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires
